Diseño y evaluación de políticas alimentarias.

Por César M. Ciappa.
Fuente: Foro de la Cadena Agroindustrial Argentina.
Disponible en: http://www.foroagroindustrial.org.ar/home.php



Política de precios de alimentos
La reducción del costo de vida de la población (o de una parte de ella) suele ser objetivo de las políticas aplicadas por los Gobiernos. Para lograrlo se subsidian (directa o indirectamente) los precios de determinados bienes y/o servicios.
Existen varios instrumentos para subsidiar el consumo de alimentos, ya sea en forma directa o indirecta. La Tabla 1 presenta un análisis comparativo de las políticas de precios de alimentos.
La Tabla 2, extraída de Alderman (2002), resume algunas experiencias internacionales sobre el desvío de subsidios a los alimentos hacia sectores no necesitados.
Aquí se aprecia que los programas de subsidios generalizados (no focalizados) tienen una filtración alta en sectores no necesitados. Dependiendo de cada experiencia en particular, no menos del 50% de los fondos destinados a subsidiar alimentos se derrama hacia sectores no pobres. Por el contrario, los programas de raciones o vales focalizados tienen filtraciones moderadas a bajas (menos del 20% ó 30%) en sectores no necesitados.
El uso de Derechos de Exportación (DEX) como subsidio indirecto generalizado al precio de los alimentos es una herramienta con elevada filtración hacia sectores no-pobres.1 En el caso del pan, por ejemplo, sólo el 30,2% de este producto es consumido por hogares debajo de la línea de pobreza (Tabla 3). El 69,8% restante es consumido por hogares que no son pobres. Es decir, por cada peso de subsidio al consumo de pan, casi 70 centavos se filtran a sectores no necesitados. En el caso de la carne vacuna, los valores son similares: sólo el 29,1% de su consumo es realizado por hogares pobres, mientras que un 70,9% lo consumen hogares ubicados por encima de la línea de pobreza. En la Tabla 3 se muestran los casos de otros alimentos significativos.
Algunas políticas de subsidios de precios imponen elevados costos en términos de incentivos a la producción. Si la disminución de precios afecta a los productores (como en el caso de impuestos a las exportaciones DEX), la baja de sus incentivos causará contracción en la oferta de bienes y, en el mediano y largo plazo, puede implicar aumentos en los precios.

La elección entre los instrumentos alternativos debe basarse en una serie de consideraciones que tienen que ver con su impacto distributivo, sus objetivos en términos de políticas nutricionales y, eventualmente, en términos de la estabilización de precios. Además, también deben tenerse en cuenta los costos administrativos para la ejecución de los programas.
En lo que hace al impacto distributivo, en la medida que la política se propone disminuir el costo de alimentos de los sectores más necesitados, hay que evaluar: qué proporción del costo de la política efectivamente llega a los pobres; cuántos hogares se benefician con dicha política y qué proporción de los ingresos de los pobres está cubierta por los subsidios. Es decir, debe medirse la incidencia de la política de alimentos de acuerdo a la proporción del gasto que efectivamente llega a los pobres. Quiénes obtienen el subsidio y quiénes no, depende de cuáles son los bienes elegidos, qué tipo de focalización se utiliza (en caso de hacerlo) y cuáles son los canales de distribución.

Programas de subsidios focalizados y de transferencia condicionada de ingresos
Una alternativa de subsidios a los alimentos son los programas alimentarios focalizados. La Argentina tiene una rica tradición de asistencia social vía programas alimentarios. Desde fines del siglo XIX se impulsaron programas de ayuda o asistencia alimentaria. En los últimos años, en paralelo a los programas alimentarios, considerando las dificultades de los mismos se ha comenzado a desarrollar la idea de transformar progresivamente varios de estos programas. Atendiendo a la exitosa experiencia internacional, una de las alternativas más adecuadas son los programas basados en la transferencia directa condicionadas de ingresos a las familias.
Entre los programas de transferencia condicionadas de ingresos (TCI) que funcionan en la actualidad en Argentina se pueden mencionar el programa Familias por la Inclusión Social (PF) administrado por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y el Plan Más Vida de la Provincia de Buenos Aires. En líneas generales tanto a el PF como el PMV tienen como objetivo final promover la protección e integración social de las familias en situación de vulnerabilidad social por medio de una transferencia monetaria, promoviendo además el acceso a la salud y la educación de los niños y embarazadas en los hogares beneficiarios.
El PF presenta serias dificultades a nivel de la población atendida. El criterio de selección en este programa fue originalmente admitir a familias que recibían anteriormente el (plan Jefas y Jefes de Hogar (PJJH) y los hogares atendidos por el Programa de Atención a Grupos Vulnerables - módulo Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH). El problema radica en que la cobertura se da solamente a hogares que cumplía condiciones para participar del PJJH, dejando fuera de la cobertura a un gran número de familias con empleos precarios y en situación de vulnerabilidad social. El PF por su diseño de transferencias crecientes según el número de hijo, no incurre en el problema de inequidad horizontal (cuando se excluyen familias sin hijos o cuando el monto del beneficio es fijo independientemente del tamaño y composición de la familia).
Por el lado del PMV, presenta dos problemas importantes. Por un lado el criterio de admisión no es demasiado claro. Por otro lado, la transferencia no tiene un ajuste adecuado acorde al número de integrantes del hogar beneficiado, con lo que se incurre en algún problema de inequidad horizontal.
Las condicionalidades en ambos programas son adecuadas e intentan atacar directamente las factores que generan la pobreza estructural (de largo plazo) como las condiciones nutricionales, educativas y de atención primaria de salud de los niños y jóvenes de las familias beneficiarias.

Simulación de programas de TCI
En este documento se presentan algunas propuestas alternativas de programas compensatorios de ingresos ante una eventual eliminación de DEX y REX. A través de microsimulaciones en base a la EPH se determinó el impacto de los mismos sobre pobreza e indigencia.
La Tabla 4 muestra la el impacto de la eliminación de los DEX y REX sobre el valor de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) y la Canasta Básica Total (CBT). La eliminación de DEX y REX tienen influencia sobre los productos de las canastas elaborados en base a materias primas sujetas a derechos de exportación y restricciones cuantitativas al comercio (carnes y derivados del trigo).
El aumento del costo de la CBA y CBT por la eliminación de DEX y REX sería de entre $29 y $43,60 dependiendo del escenario de inflación utilizado. Este valor sería el aumento del costo de la CBA y CBT definidas por adulto equivalente. En este sentido los hogares representados en la EPH tienen en promedio 2,65 adultos equivalentes o 3,25 habitantes.
La segunda parte de la tabla muestra la incidencia de pobreza e indigencia según la CBA y CBT original y la que surgiría de eliminar DEX y REX. Allí se puede observar que en el peor de los escenarios (inflación según fuentes privadas) la eliminación de DEX y REX generaría un aumento de 2,9 puntos porcentuales en pobreza (24,4% a 27,3% o aproximadamente 830.000 individuos) y 2,32 puntos porcentuales en indigencia (7,44% a 9,76% o aproximadamente 816.000 individuos).
De este modo, ante la eliminación de DEX y REX se hace imperioso la creación de algún mecanismo como podría ser un subsidio de modo de compensar a los consumidores (o al menos a los más vulnerables) de modo que no se vean perjudicados directamente por la eliminación de los mismos.
El subsidio puede interpretarse como un mecanismo de emisión de vales alimentarios o transferencias directas de ingresos a otorgar a hogares cuyos ingresos sean inferiores a un determinado monto. Con este objetivo se presentan cinco programas alternativos, dos de ellos basados en la generalización de los programas PMV y PF. Otra propuesta tienen que ver con un programa focalizado específicamente en familias con hijos menores en edad escolar (PNJ). Finalmente se presentan dos programas con asistencia generalizada y con transferencia de bajo monto por habitante del hogar que llamaremos Plan Bonos Alimentarios (PBA I y PBA II).
Los programas se basen al las siguientes estructuras:
Generalización Plan Más Vida (PMV):
Califican hogares con Ingresos por adulto equivalente inferiores a CBT una vez eliminados los DEX y REX. Aquellos hogares que califican reciben $80 si tienen hasta 1 hijo y $100 si tienen 2 hijos a más.
Generalización Plan Familias (PF):
Califican hogares con Ingresos familiar inferior al salario mínimo vital y móvil ($1.250). Aquellos hogares que califican reciben $155 más $45 por hijo hasta 6 hijos ($425).
Plan Niños y Jóvenes (PNJ):
Califican hogares con Ingresos por adulto equivalente inferiores a CBT sin DEX ni REX, y con hijos menores de edad. Aquellos hogares que califican reciben $100 por hijo menor de edad.
Plan Bonos Alimentarios I (PBA I):
Califican hogares con Ingresos por adulto equivalente inferiores a CBT sin DEX ni REX. Aquellos hogares que califican reciben $40 por integrante de la familia.
Plan Bonos Alimentarios II (PBA II):
Califican hogares con Ingresos por adulto equivalente inferiores a CBT sin DEX ni REX. Aquellos hogares que califican reciben $60 por integrante de la familia.
La Tabla 5 muestra los resultados de las simulaciones de los distintos programas en base a la EPH. El caso mostrado en la tabla es el caso más pesimista, es decir aquel en que surge de un escenario de eliminación de DEX y REX con alta inflación.
Nótese que las transferencias por adulto equivalente en todos los programas alcanza a compensar el aumento del la CBA de $43,60 (ver Tabla 10) salvo en el caso del PMV debido a que la prestación es de carácter fijo por familia, sin demasiada consideración del numero de miembros o de hijos (solo distingue entre 1 y más de 1 hijo).
La cobertura por programa va desde 4,93 millones y 1,8 millones de hogares en el PF a 8,5 millones de beneficiarios y 1,99 millones de familias en el PMV, PBA I y PBA II.
EL PF tienen una cobertura acotada porque el límite de ingresos es medido pero contra el ingreso familiar, excluyendo a familias con varios perceptores de ingresos. En este sentido el límite de $1.250 por familia equivale a $500 por adulto equivalente (este grupo tiene un promedio de 2,5 adultos equivalentes por hogar). Es interesante notar la considerable caída en la cantidad de adultos equivalentes promedio en este plan. Esto es consistente con el argumento de que el plan discrimina contra familias con mayor cantidad de preceptores de ingresos (en general miembros de mayor edad en el grupo familiar), lo que provocaría que familias con varios miembros adultos (o con más adultos equivalentes) sean excluidas del plan.
En el caso del PNJ, a pesar de tener el mínimo límite de ingreso por adulto equivalente de admisión, tiene una cobertura menor que los programas PMV, PBA I y PBA II, tanto en numero de hogares como de beneficiarios. Esto sucede porque deja afuera del programa a hogares pobres que no tienen hijo. Sin embargo muestra el mayor nivel de trasferencias por familia que califica entre los mencionados programas.
Más allá de las diferentes características de los planes, el dato importante de la simulación está dado por la estimación de los costos de cada plan y de la incidencia de los mismos en la pobreza y la indigencia de la economía. La Tabla 6 muestra los costos de cada programa, así como los niveles de pobreza e indigencia de la economía si se aplicaran los programas.
La eliminación de DEX y REX generaría un aumento de 2,9 puntos porcentuales en pobreza (27,3% a 24,4%) y 2,4 puntos porcentuales en indigencia. A partir de estos valores lo que intentan los programas de subsidios a través de transferencias condicionadas es compensar a los beneficiarios por el aumento de precios producto de la eliminación de DEX y REX.
La generalización del PMV a un costo de $2.133 millones, hace un buen trabajo pero no es suficiente como para revertir los niveles de pobreza ni de indigencia a los niveles previos a la baja de DEX y REX.
En tanto, la generalización del PF con un costo de $4.305 millones lograría llevar la pobreza a 25,1% no alcanzando a compensar pobreza, sin embargo la indigencia cae a 6,5%, mejorando considerablemente no sólo los niveles posteriores a la eliminación de DEX y REX, sino que también produciría mejoras con respecto a la situación inicial.
Una mejora similar provocaría el programa PNJ, que con un costo de $4.438 millones llevaría la pobreza a 24,9% y la indigencia a 7,2%. Es interesante destacar que en este programa, destinado a niños y jóvenes, es una herramienta importante para combatir pobreza e indigencia en el corto plazo. Del mismo modo actúa sobre factores que determinan la continuidad estructural (de largo plazo) de los beneficiarios en condiciones de pobreza e indigencia si se complementan con condicionamientos adecuados como el cumplimento de la escolaridad de los beneficiarios.
Finalmente se presentaron dos alternativas del PBA. El PBA I con un costo de $4.018 millones alcanza para compensar el impacto de la eliminación de DEX y REX, dejando tanto la pobreza como la indigencia en un nivel similar a la situación previa a la eliminación de DEX y REX. En este sentido, el PBA I es aparentemente el programa más adecuado cuando el objetivo es a compensación de los consumidores más vulnerables por la eliminación de DEX y REX sobre el trigo y la carne.
En tanto el PBA II que propone un ingreso 50% superior por persona que el PBA I, con un costo de $6.027 no solo compensa los beneficiarios por la eliminación de DEX y REX, sino que además muestra un fuerte impacto en pobreza e indigencia llevando las mismas a 22,5% y 6% (1,9 y 1,4 puntos porcentuales respectivamente en comparación con los niveles previos a la eliminación de DEX y REX).
Es muy importante resaltar aquí que todos estos programas recién comentados deben ser acompañados con condicionamientos relacionados tanto a la escolaridad de los menores como a la a educación nutricional y finalmente a la asistencia básica de salud (controles periódicos de salud, programas de vacunación, etc.). Adicionalmente sería aconsejable la limitación de los bienes que puedan ser adquiridos pro los beneficiarios (alimentos y bienes de primera necesidad). Estas condiciones contribuirán considerablemente a combatir las condiciones generadores de pobreza e indigencia estructural (o de largo plazo).
Los PMV y PF que ya funcionan en la actualidad, presentan condicionamientos de permanencia que contemplan estos aspectos y una de sus características centrales es que están destinados a la mujer jefa del hogar, bajo la presunción de que ella cumple con más eficiencia la tareas tanto en el gasto de los fondos, como en el control de las condicionalidades asociadas a la salud y escolaridad de sus hijos.
En síntesis, Argentina tiene una rica experiencia en programas de asistencia especialmente nutricional. Esa experiencia debería ser utilizada en el diseño de nuevas herramientas más eficientes de combate a la pobreza e indigencia. Los programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos son, aparentemente, la solución más eficiente.
La posibilidad de contar con bases de datos que permitan identificar familias vulnerables es un gran avance en la dirección de transparentar los mecanismos de reparto de la asistencia social. Adicionalmente, mecanismos transparentes de selección de beneficiarios acotarían el poder discrecional sobre la entrega de los beneficios, hecho que ha sido frecuentemente comentado como falla en la mayoría de los programas asistenciales en nuestro país.