Modalidades de inserción agrícola para Argentina y marco jurídico internacional.

Fuente: Foro de la Cadena Agroindustrial Argentina
Disponible en http://www.foroagroindustrial.org.ar/home.php

Fundación INAI
El valor del comercio mundial de productos originados en el agro se ha expandido significativamente en términos reales, durante las últimas décadas, cambiando la importancia relativa que tienen diferentes subsectores. Ambos hechos le han dado un nuevo atractivo a este comercio.
Argentina ha sido uno de los países que ha aumentado el valor de sus exportaciones, tanto en términos absolutos, como en relación al valor de las exportaciones mundiales, a pesar de políticas que frecuentemente han desfavorecido tal inserción, tanto internamente como internacionalmente. Por el contrario, son varios los países que han estimulado el incremento de su producción y exportación adoptando algunas políticas legítimas desde el punto de vista internacional y otras que vienen siendo cuestionadas reiteradamente en los foros internacionales.




El trabajo persigue dos objetivos. El primero, es identificar las políticas que más frecuentemente han utilizado los países que más éxito tuvieron en insertarse en el comercio mundial de productos originados en el agro y que pudieran servir como ejemplos a tomar en cuenta por Argentina para el diseño de sus políticas. El segundo, consiste en evaluar la legitimidad, desde el punto de vista de la normativa internacional vigente, de las políticas que tales países han empleado, entre ellos Argentina, y que nuestro país podría utilizar para impulsar las exportaciones de productos que forman parte de cadenas de valor originadas en el agro.
Se identificaron 15 países que registraron un alto crecimiento en la participación de las exportaciones mundiales de productos originados en el agro entre 1980-2 y 2005-7. De mayor a menor crecimiento ellos son: Chile, Polonia, España, China, México, Indonesia, Tailandia, Alemania, Italia, Holanda, India, Brasil, Argentina, Irlanda y Nueva Zelanda.
Argentina, a pesar de estar comprendida entre los países que crecieron en su participación en las exportaciones mundiales de productos del agro, es uno de los que menos lo hizo dentro del grupo (17%) pasando del 2,01% en 1980-2 al 2,36% en 2005-7. Dentro de América Latina, Chile (218%), México (98%) y Brasil (20%) fueron los de mayor crecimiento en dicha participación. Chile pasó de una participación del 0,38% al 1,21%, México del 0,74% al 1,46% y Brasil del 3,51% al 4,2%.
Otro aspecto que se desprende del ensayo es que Argentina aumenta su participación en el comercio agrícola pero con una desaceleración desde 1998. En el período analizado, se observan dos períodos nítidamente diferentes. El primero que llega hasta 1998, de fuerte crecimiento, debido a la reacción positiva de los agentes de las cadenas de valor frente a la eliminación de derechos de exportación, a la inexistencia de restricciones cuantitativas y a un tipo de cambio favorable, principalmente en la primera parte de la década del 90. En el segundo, se observa que el crecimiento de la participación de las exportaciones de Argentina en el comercio mundial siguió el mismo ritmo que el promedio del crecimiento mundial. Si uno enfoca los datos a partir del año 2003 verá que hubo un crecimiento muy leve, que solamente se acelera en 2007.
La mayor participación alcanzada en el 2007 se debe al aumento en el precio de las commodities que se encuentran entre los cinco primeros productos que Argentina exporta. También hay que advertir que el efecto negativo de las limitaciones a las exportaciones, que comenzó a adoptarse en el último trimestre de 2006 no había ejercido su efecto sobre las producciones de 2007, que habían sido ya decididas antes de ser conocidas dichas medidas.
Uno de los hechos más sorprendentes del grupo de los 15 países que crecieron en su participación es que no contiene varios de los países que son frecuentemente considerados como los principales competidores de Argentina en sus principales rubros de exportación:
Australia, Canadá, EE.UU. y Francia. Los 4 perdieron participación porcentual: Australia -30,1%, Canadá -11,8%, EE.UU. -42,3% y Francia -10,0%. Como puede observarse, algunos lo hicieron de manera muy significativa, como EE.UU., que pasó de una participación del 17,1% en 1980-2 al 9,9% en 2005-7 y Australia que pasó de una participación del 3,3% al 2,3%, aunque siguieron creciendo en términos absolutos.
Los países considerados se insertaron de maneras diferentes en el comercio mundial.
Existe una amplia dispersión en los porcentajes que muestran la importancia relativa de las exportaciones de productos originadas en el agro en el total de las exportaciones de los países que más crecieron. Por un lado, tenemos a Nueva Zelanda con el 59% y Argentina con el 50%. Y por otro lado, Alemania y China con el 5,3 y 3,4%.
En cuanto a lo que representan las exportaciones de los primeros 5 productos de origen agroindustrial, Argentina es el país con el mayor porcentaje, un 63,5%, en tanto que para Alemania y la China es solo del 17%.
A los fines del trabajo, se ha generado un indicador que muestra el nivel de procesamiento con que se exportan los productos, para lo cual se agregaron diversos grupos de productos que se engloban como “Preparaciones alimenticias”. No sorprende que Italia (48,5%) y Alemania (32%), dos países de la Unión Europea, sean países con tasas muy altas de tales elaboraciones, por formar parte del esquema más exitoso de integración del planeta, ser países cercanos y tener marcas ya reconocidas por los habitantes de sus países, entre otras razones.
En cambio, sorprende que Tailandia y China lleguen al 42,8% y 34,8% respectivamente. El país vecino, Chile, muestra un significativo 27,4%. Por el contrario, Argentina muestra el nivel más bajo con un 8%.
Aunque es bien sabido que el empleo en la producción de las materias primas en el agro tiende a decrecer en términos absolutos y relativos, no ha ocurrido lo mismo con la ocupación de personal en la agroindustria, al menos dentro del lapso abarcado por este estudio, y dentro del mismo, para los años en que existe información. Los últimos datos disponibles1 de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), que se utilizaron en el Cuadro, muestran que la expansión de la producción industrial aumentó2 como porcentaje del total de mano de obra empleada por la industria manufacturera para la mayoría de los países. En algunos de ellos (Chile, Nueva Zelanda y Argentina) el porcentaje de la población empleada en la agroindustria representa un porcentaje muy alto del total empleado en el total de la industria manufacturera. Solamente en dos países, Italia y Tailandia, disminuyó la población ocupada en la A-I tanto en términos absolutos como con relación al total de la industria. En el caso de Estados Unidos el empleo en la A-I cayó levemente entre 1997 y 2004 mientras que el empleo total en la industria bajó significativamente. Para el caso de Argentina, los datos disponibles, de 1995 y 2002, muestran que el empleo agroindustrial resistió mucho mejor la crisis que el empleo en el total de la industria, habiendo ello redundado en un aumento del empleo, en términos relativos de la A-I. Para Australia encontramos que el empleo agroindustrial aumentó, entre 1996 y 2001, pero ONUDI no publicó datos de empleo industrial total para el último de los años.
El último de los indicadores que figura en la tabla es el “precio unitario promedio” (valor total de exportaciones del sector dividido por tonelaje). Se destacan aquí Italia, Nueva Zelanda y Alemania, estando al final de la tabla nuestro país.
El trabajo contiene además perfiles de inserción de 9 países seleccionados avanzando sobre las políticas públicas que emplearon para aumentar su producción y exportación. Los países analizados fueron: Chile, República Popular China, Tailandia, Alemania, Italia, Brasil, Nueva Zelanda, EE.UU. y Argentina.
Argentina
Argentina ocupa el 13º lugar dentro del grupo de los 15 países antes mencionados que crecieron en su participación. Sin embargo, fue el tercero que mayor crecimiento de su participación logró en el lapso considerado entre los países que tienen una composición similar en las exportaciones de sus cinco grupos de productos principales. Los otros países, con una canasta similar de los 5 productos principales de exportación, que lograron aumentar, en el lapso indicado, la participación de sus exportaciones fueron: Indonesia (12ª posición), Brasil (13ª), Nueva Zelanda (14ª) y Ucrania que no se incluyó en el grupo por no alcanzar el 1% de las exportaciones mundiales de los productos utilizados para este análisis.
Surgen tres observaciones de un impacto significativo: que Argentina sea el único en su clase que logra formar parte de los quince que crecieron, que el aumento de su participación tienda a desacelerarse y que los otros (Australia, Canadá, EE.UU. y Malasia), que tienen una composición similar de sus rubros de exportación de vanguardia, decrezcan su participación en el comercio mundial de los productos agroindustriales en el lapso 1980-2007.
Otro aspecto que también impacta es que Argentina: (a) sea el país con menor precio promedio unitario; (b) presente el mayor porcentaje de concentración para los 5 primeros rubros de exportación; y (c) exporte solamente un 8% de las preparaciones alimenticias consideradas, con relación al valor total de las exportaciones del sector.
Las políticas que le han permitido alcanzar las fortalezas y debilidades exhibidas tienen que ver con toda su historia y no solamente con las adoptadas durante el lapso estudiado. El trabajo realizado por Nogués, Porto y Ciappa está dedicado precisamente al análisis de las políticas adoptadas y que convendría que Argentina adoptase para expandir sus exportaciones durante las próximos años.
Valga mencionar brevemente aquí que han estado ausentes en la historia del lapso estudiado varias de las políticas que permitieron alcanzar crecimientos significativos a países que no hubiéramos pensado: la estabilidad de sus políticas macroeconómicas, sectoriales y de comercio interno e internacional, el estímulo para un funcionamiento del mercado durante la mayor parte de la década actual, inversiones públicas requeridas en infraestructura física y social y una política para las negociaciones internacionales favorable y estable para las prioridades del desarrollo nacional. Uno de los pocos instrumentos que utilizaron los países que crecieron en participación porcentual del comercio internacional, y que Argentina también empleó, fueron los diferenciales arancelarios de importación y exportación para productos originados en el agro. Sin embargo, su aplicación debería regularse para ser empleados solamente cuando se dan las condiciones internas e internacionales propicias para generar aumentos de valor agregado y/o complejidad tecnológica.
La legalidad de las herramientas empleadas por tales países
Con respecto a la legitimidad de políticas que Argentina podría emplear para favorecer la expansión de sus exportaciones se señala que 3:
- En el ámbito de la OMC, la aplicación tanto de aranceles a la importación (respetando las Listas OMC), como a la exportación, son medidas válidas y permitidas. Inmediatamente relacionado a este tema se encuentran los diferenciales arancelarios, en ambos sentidos, que pueden ser utilizados para agregar valor a la producción y exportación. Respecto de las restricciones y prohibiciones a la exportación, son aplicables, pero de manera excepcional.
- En relación a las exenciones tributarias, básicamente se busca evitar que por medio de las mismas se otorguen subvenciones a la exportación, así que de cumplir con dichas obligaciones, son válidas.
- Tanto los contingentes arancelarios como las licencias de importación son herramientas permitidas por la OMC, pero no deben ser utilizadas como mecanismos para obstaculizar el comercio o limitarlo indiscriminadamente.
- Tanto las zonas francas como el Drawback, están amparadas por la normativa internacional, y por ende, están permitidas.
- La política monetaria de los países no está regulada por la OMC, la cual remite para su tratamiento al FMI. De las disposiciones de este último se desprende que la utilización del tipo de cambio para favorecer las exportaciones, mediante devaluaciones competitivas por ejemplo, se encuentra vedado.
- El fomento de la inversión privada, por parte del Estado,
está permitido por la OMC, siempre que no se trasvasen los límites y se convierta en un subsidio.
- Similar a lo anterior es el caso de la inversión pública. Los países pueden invertir en ámbitos tales como Ciencia y Tecnología, Educación, Marketing e Infraestructura, pero respetando las disposiciones en materia de subsidios.
- Las empresas de comercialización estatal pueden ser utilizadas como un medio para el fomento de la producción y exportación. La OMC las permite, pero impone una serie de obligaciones a los países que las posean.
- Los acuerdos comerciales no solo están permitidos en la OMC, sino que son vistos como uno de los mecanismos más importantes para el desarrollo del comercio.
- Las medidas de defensa comercial pueden ser utilizadas para proteger las ramas de producción nacional, pero solo bajo determinadas circunstancias explícitamente estipuladas por la OMC, y no como un mecanismo de obstaculización del comercio.
- La utilización de subsidios se encuentra vedada para los miembros que no los consignaron en sus listas al momento de la concreción de la OMC. Sin embargo, aquellas subvenciones que no impliquen alguno de los efectos desfavorables señalados o que no superen el 10% del valor de la producción agrícola argentina se encuentran permitidas.
Conclusiones
1. Argentina es uno de los países que creció en su participación del comercio mundial entre 1980-2 y 2005-7, aunque la tasa de crecimiento tendió a disminuir a partir de 1998.
2. Entre los países exportadores de productos de zona templada más reconocidos, Brasil, Argentina, y Nueva Zelanda (en menor medida), fueron los únicos que crecieron en la participación del comercio mundial. EE.UU. fue el país de este grupo con mayor caída, habiendo pasado del 17% al 10% en el lapso indicado. También perdieron participación Canadá, Francia, y Australia.
3. Argentina muestra claras fortalezas y debilidades con la expansión de sus exportaciones. En cuanto a las primeras, demostró capacidades para crecer con relación al promedio mundial, ser el país que más creció, después de Brasil, del grupo de competidores mencionados en el párrafo anterior, estar insertada a través de uno de los complejos (el de la soja) cuya demanda mundial de importaciones más crece y con mayor resistencia al desempleo en la crisis del 2001-2002. Como debilidades pueden identificarse su concentración en pocos productos, su muy pequeño porcentaje de exportaciones de preparaciones alimenticias, exportar productos con un precio unitario promedio muy bajo en relación a los países que crecieron e incluso con respecto a los competidores de su grupo, y adoptar políticas contrarias a su expansión que imperaron principalmente a partir de las decisiones empresarias de los años 2006 hasta la actualidad.
4. Una vía de expansión para las exportaciones originadas en el agro sería que Argentina, junto con Brasil, continuaran manteniendo la modalidad actual de inserción, lo cual les permitiría ir reemplazando a los países de su grupo que tienden a perder participación en el comercio mundial. Esta vía única de expansión tiene sin embargo las debilidades ya mencionadas.
5. Los ejemplos de otros países que han tenido fortuna en insertarse, deberían tomarse en cuenta para formular nuestras políticas. Tales son los casos de Chile, Italia y Nueva Zelanda. El primero de los nombrados adoptó políticas que le permitieron diferenciar sus productos, ocupar un alto porcentaje de su mano de obra manufacturera en el sector agroindustrial, exportar un porcentaje relativamente importante como preparaciones alimenticias y exportar productos con alto precio promedio unitario. Italia es un ejemplo a seguir por la capacidad que ha tenido para continuar agregando valor a lo largo de las cadenas de los cereales, los lácteos y el aceite de oliva. Nueva Zelanda también es semejante al caso anterior pero su fortaleza yace en agregar valor en las cadenas de los lácteos y ganaderías bovina y ovina.
6. La estabilidad de las políticas macroeconómicas, de comercio y sectoriales, y la importancia primordial de la economía de mercado como asignador de recursos, son un denominador común presente en los casos de todos los países exitosos en aumentar su participación en el comercio mundial, aún con diferencias tan significativas como las que pueden existir entre culturas, sistemas económicos y de gobierno como son las de la República Popular China, Alemania, Tailandia y Chile. La única excepción es la de Argentina.
7. Prácticamente todos los países utilizaron acuerdos comerciales para favorecer su comercio internacional, pero
algunos han participado de esquemas más exitosos de integración que otros. Argentina solamente ha participado en acuerdos de integración en los cuales tanto ella como sus socios han colocado múltiples obstáculos.
8. Prácticamente todos los países utilizaron también políticas de inversión pública para favorecer sus sectores agroindustriales. Este compromiso ha sido sumamente débil para nuestro país, siendo incluso notoriamente menor al empeño en Investigación y Desarrollo de Brasil y Chile.
9. Hubo, por otro lado, una gran variedad de políticas por parte de los países que tuvieron éxito en aumentar su participación relativa en el comercio mundial. Los países desarrollados utilizaron, en mucha mayor medida que los que no lo son, políticas para subvencionar su producción y exportaciones. Argentina ha sobresalido4 como uno de los pocos países que ha aplicado impuestos a las exportaciones de manera generalizada a todos sus productos originados en el agro. Se encuentra además entre los que aplican tasas porcentuales más altas de impuestos a las exportaciones y utiliza multiplicidad de herramientas para restringir exportaciones.
10. Uno de los pocos instrumentos que utilizaron los países que crecieron en participación porcentual del comercio internacional, y que Argentina también empleó y que son permitidos por la OMC, fueron los diferenciales arancelarios de importación y exportación para productos originados en el agro. Sin embargo, su aplicación debería regularse para ser empleados solamente cuando se dan las condiciones internas e internacionales propicias para generar aumentos de valor agregado y/o complejidad tecnológica.
11. Finalmente, hay muchas otras políticas empleadas por los países analizados que continúan siendo legales por la OMC y que podrían ser empleadas por Argentina para favorecer la expansión de sus exportaciones. Algunas de ellas son: aplicación de aranceles a la importación, realizar política monetaria, fomentar la inversión privada y pública bajo determinados límites, favorecer la concreción de acuerdos comerciales y otorgar subsidios a la producción bajo ciertos límites, entre otras.